General Opinion

La financiación de las comunidades autónomas: problemas y soluciones

El sistema de financiación de las comunidades autónomas (CC.AA.) es el resultado de un proceso en el que muchas veces lo político ha primado sobre lo económico. El objetivo siempre ha sido igualitarista. Esto es, financiar a cada comunidad en proporción a la necesidad estimada. Hasta la reforma del año 2009 se intentaba igualar la financiación de todas las necesidades y posteriormente, en teoría, sólo las que corresponden a servicios fundamentales (educación, sanidad y servicios sociales). Las sucesivas reformas, sin embargo, han ido introduciendo complejidades crecientes cuyo objetivo era muchas veces que el sistema beneficiara a algunas CC.AA. afines al gobierno central. El resultado es un sistema plagado de problemas que queda lejos del objetivo igualitarista que dice tener.

En primer lugar, el sistema actual es poco transparente. Tiene múltiples fondos que acaban distorsionando el resultado. De esta forma, lo que acaba recibiendo cada comunidad no tiene nada que ver con los indicadores de necesidad que se establece en la propia Ley de financiación y la redistribución, en vez de limitarse a los servicios fundamentales, se amplía (de forma oculta) a todas las competencias. Por otro lado, el resultado final es difícilmente justificable. Las CC.AA. ricas pueden obtener menos recursos (per cápita y por unidad de necesidad) que las pobres y CC.AA. similares reciben recursos muy diferentes. Dar menos recursos a las más ricas es absurdo porque sus residentes, además de pagar más impuestos, acaban recibiendo menos prestaciones. En lo esencial, Cantabria, Canarias y La Rioja son las ganadoras del sistema actual, mientras que Andalucía, Murcia y Valencia son las mayores perdedoras. Las CC.AA. más ricas (Madrid y Cataluña) tienen recursos por debajo de la media y también pierden.

Otros problemas del modelo son que la necesidad se mide de forma arbitraria, que varios elementos de la recaudación normativa se miden mal, la ausencia de una capacidad recaudatoria efectiva (algo que se ha puesto de manifiesto durante la crisis), que no hay mecanismos automáticos de reequilibrio vertical y que, especialmente en tiempos de crisis, puede obligar a las CC.AA. a financiar servicios fundamentales con impuestos propios. Esto es absurdo porque obliga a las CC.AA. pobres a aumentar sus impuestos más que las ricas para poder financiar la misma cantidad de sanidad o educación. Para evitar esto, todos los servicios esenciales deben financiarse con recursos comunes, nunca con impuestos propios.

Para solventar estos problemas se debería realizar una reforma que comience por dividir los recursos destinados a las CC.AA. en dos bloques: uno redistributivo y otro de base territorial. El primero cubriría, como mínimo, los servicios fundamentales, y se repartiría en proporción a la población (en su caso, ajustada por la estructura de la edad). El segundo, en proporción a dónde se generan los ingresos. Las CC.AA. podrían decidir el nivel del fondo redistributivo. Para ello, parte del fondo se dotaría con una cesta de impuestos que incluiría el IVA y los especiales cedidos. A las CC.AA. se les daría capacidad normativa conjunta en su parte del IVA y los especiales. El elemento territorial estaría compuesto por todos los impuestos cedidos que no se incorporan a la cesta. Por otro lado, las CC.AA. podrían tomar prestado solidariamente a través de este fondo. En este sistema desaparecerían los demás fondos y los recursos que ahora se dedican a ellos se incorporarían al elemento redistributivo. No es razonable que el Estado asuma parte de la deuda de las CC.AA. Pero si lo hace, debe evitar primar a quien gastó mal y se sobreendeudó. Por ello, el criterio de asunción debería basarse en el PIB ajustado, quizá, por la riqueza relativa de las CC.AA.

En el sistema común, implícitamente, cada comunidad aporta a la financiación de resto lo que recauda en exceso de su necesidad. Los sistemas forales son sistemas de base territorial y sus recursos dependen de su riqueza, no de su necesidad. Como resultado, los sistemas forales dan lugar a muchos más recursos per cápita que el sistema común, entre otras causas porque no aportan casi nada a la redistribución entre CC.AA. La cuantía de la ganancia foral varía según la situación económica, pero en el caso del País Vasco oscila en torno al 75%. Más allá de los recursos, los sistemas forales tienen otras ventajas. Permiten que casi todos los impuestos (incluidos municipales) sean más bajos y que el impuesto de sociedades se utilice para favorecer a las empresas.

Hay quien sugiere que se aumenten el Cupo y la Aportación Navarra. Una forma sería haciendo que las Comunidades Forales contribuyeran a la financiación de los servicios fundamentales de las CC.AA. del sistema común. Modificar sustancialmente esta contribución es razonable desde un punto de vista igualitarista, pero imposible desde un punto de vista político, porque para muchos en la Comunidad Autónoma del País Vasco y Navarra sería romper el modelo de relaciones que se pactó hace 40 años.

Artículo publicado en el número de julio – agosto de la revista Capital, que puede adquirir en el quiosco o en este enlace: https://bit.ly/2zzYcsJ