A fondo

¿Llegó la hora de reformar las autonomías?

Cantabria recibe 2.518 euros por habitante del Estado frente a los 1.798 que recibe Valencia. Una diferencia “importante” que no se explica dentro un modelo racional, según explica a Capital el catedrático de Hacienda Pública, Juan José Rubio. Partícipe de la comisión de expertos sobre el modelo autonómico convocada este año por Moncloa en representación de Castilla-La Mancha, Rubio deja claro que el Estado no tiene alternativa: debe abordar una nueva financiación autonómica.

El sistema actual, fundado en la solidaridad interregional y hoy motivo de críticas a izquierda y derecha, ‘permite’ igualmente que comunidades con PIBs per cápita más bajos, como Andalucía (16.884 euros por habitante) o Murcia (18.529), se encuentren a la vez entre las que menos fondos reciben del Estado (1.915 euros en el caso de los andaluces y 1.840 para los murcianos). Todo ello mientras Cantabria, que tiene una renta per cápita de casi 21.000, es la mejor financiada por el Estado con hasta 2.518 euros por habitante.

Para corregir a largo plazo esas distorsiones “sistémicas”, el Estado tendría que invertir hasta 12.000 millones de euros adicionales en una hipotética reforma capaz de “racionalizar” la financiación autonómica, según estiman desde la Fundación de las Cajas de Ahorro (Funcas).En palabras a Capital de su director de Coyuntura, Raymond Torres, Funcas, al igual que expertos entre los que se encuentra Rubio, apuestan fundamentalmente por agrupar los diversos fondos del actual sistema en dos grandes fondos “racionales y transparentes”.

El primero sería el actual Fondo de Garantía, que asegura que todas las comunidades ofrezcan un nivel similar en las prestación de servicios públicos y que representa el 80% de los fondos del actual sistema. El Consejo de Economistas ha propuesto, de hecho, utilizar solo este fondo y que se aplique el principio de ordinalidad, de forma que las comunidades que más recauden acaben siendo las mejor financiadas).

El otro fondo, según Funcas, sería una unificación “transparente y racional” de los fondos ajenos al de Garantía en el sistema actual (de suficiencia global, cooperación y competitividad). Estos últimos se crearon en 2009 para impedir que las comunidades perdieran dinero en el cambio de sistema que se produjo entonces. Según explica Torres, en la práctica se ha perpetuado el uso de estos fondos más allá de su objetivo inicial y se han autorizado a través de ellos transferencias “puntuales y en función de criterios poco claros” que han acabado ocasionando distorsiones. “El problema no es puntual con algunas autonomías, es sistémico”, insiste el hombre de Funcas.

Los fondos “opacos” se “unificarían” en uno “transparente” que, en la propuesta de Funcas, se ajustaría al ranking de autonomías establecido por el Fondo de Garantías, algo que incrementaría en principio los fondos para las comunidades hasta ahora más ‘perjudicadas’ como Valencia, Cataluña y Madrid. En este sentido, Rubio matiza que no se trata de “igualar” la financiación de las comunidades (eso supondría el fin de la solidaridad, algo poco probable en la práctica) sino de atenuar las diferencias.

Para evitar que otras autonomías ‘sufran’ a la hora de aceptar el nuevo sistema, el Estado debería invertir entre 10.000 y los 12.000 millones de acuerdo a la estimación de Funcas, que remarca que sería un gasto “que se haría una vez” para mejorar el sistema a largo plazo.

En cualquier caso, la reforma debería ir acompañada, remarca Torres, de la puesta en práctica de un “límite claro” y equitativo al endeudamiento de las autonomías mediante el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA) (un instrumento que activó el Estado en 2012 para que las comunidades puedan hacer mejor frente en mejores condiciones a la crisis), de forma que “solo las autonomías que respeten un límite de déficit” puedan recurrir a este mecanismo para financiar sus proyectos.

“Si las autonomías no respetan su límite de déficit y quieren más dinero para proyectos propios, tendrán que ser ellas las que recauden más a través de su propia capacidad fiscal”, incide el hombre de Funcas, que al mismo tiempo señala como “deseable” la completa cesión de impuestos como el IRPF a las autonomías, ya que eso no solo “transparentaría” completamente cómo y por qué cada una cobra lo que cobra y gasta lo que gasta, sino que impulsaría la disciplina fiscal de los propios gobiernos autonómicos.

En relación a los impuestos, el director de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea), Ángel de la Fuente, ha propuesto un modelo de financiación autonómico en el que debería existir un tipo estatal y otro tipo para todas las comunidades en IVA e Impuestos Especiales, a fin de evitar la “competencia desleal” entre ellas; todo lo cual, en línea con las propuestas de Rubio y Funcas, iría acompañado de una reordenación de los fondos del sistema para beneficiar a las comunidades hasta ahora peor financiadas, activándose un periodo de transición para las otras.

Las gobiernos autonómicos, sin embargo, no serían del todo partidarios del cambio a un sistema en el que sean las propias comunidades las que deban subir o bajar el IVA de manera colegiada al no querer asumir el coste político de penalizar el consumo.

En clave de transición de un sistema a otro, en cualquier caso, Rubio ve en el FLA un instrumento facilitador de la negociación con las autonomías por parte del Gobierno central.

“El Gobierno puede usar el FLA como moneda de cambio para lograr que las comunidades acepten el modelo que el Ejecutivo proponga”, explica el catedrático. “Por ejemplo, la Comunidad Valenciana tiene una infrafinanciación en el modelo actual (es la peor financiada con 1.798 euros por habitante) pero, si le condonamos su deuda con el Estado a través del FLA (en torno al 70% de la deuda total de la comunidad), esa infrafinanciación ya no es tal”, apunta Rubio, de forma similar a lo que ocurre por ejemplo con Cataluña, otra de las más infrafinanciadas por el modelo (la quinta peor financiada, con 1.922 euros por habitante) y a la vez más beneficiadas por el FLA (es la más endeudada con el Estado en términos absolutos por esta vía).

El catedrático apoya así ‘quitas’ de deuda como vehículo de la negociación siempre que se ajusten a un criterio de justicia. “La condonación de la deuda se puede hacer siempre y cuando se tenga en cuenta que esa condonación supone cambios en la financiación per cápita”, señala, saliendo al paso de los reclamos del Partido Socialista de Cataluña, la Generalitat de Valencia y el Gobierno de Baleares sobre condonaciones para sus comunidades.

“Sería injusto que a aquellas comunidades que se han endeudado mucho se les perdone deuda y a las que no tienen déficit por haberse ajustado a la estabilidad presupuestaria no se les compense de alguna forma”, remarca, haciéndose eco del caso de comunidades como Madrid, que pese a ser estar ‘saneada’ (no se financia ahora con FLA), se encuentra también entre las tres autonomías más ‘perjudicadas’ por el reparto de la financiación (1.883 euros por habitante), junto a Murcia (1.840) y la citada Valencia.

El catedrático, por otra parte, ‘corta alas’ al Lehendakari Íñigo Urkullu en su propuesta de extender el sistema del Concierto que se aplica en el País Vasco y Navarra (las comunidades, con diferencia, mejor financiadas por el Estado, con 4.654 y 3.734 euros por habitante respectivamente) al resto de autonomías.

“Es una propuesta poco realista, habría que establecer de forma imperativa la aportación que realiza cada uno de los territorios a lo que es el fondo de solidaridad interterritorial” lo que, según el catedrático, plantearía ‘demasiados’ conflictos en la articulación financiera del conjunto del Estado.

Según apunta Rubio, además, en la metodología actual del cálculo del Cupo, el País Vasco “no aporta nada a lo que es la nivelación interterritorial” (Torres matiza que Euskadi en cuanto comunidad con mayor nivel de empleo aporta ‘implícitamente’ a la solidaridad a través de la Seguridad Social), por lo que, si ese sistema se extendiera a otras comunidades autónomas ricas como Cataluña y Madrid, “nos encontraríamos con que las comunidades con menor capacidad fiscal tendrían una incapacidad manifiesta para poder prestar los servicios públicos”.

El catedrático asimismo incide en que la extensión del Concierto supondría “un paso atrás” al eliminarse la Agencia Tributaria, el organismo que da “cierta eficacia y eficiencia a la gestión tributaria en todo el territorio español”.

No descarta el catedrático, sin embargo, otras propuestas de cambio ‘profundo’, sobre todo a la hora de poner coto al caldo de cultivo que genera problemas como el asunto catalán. En este sentido, Rubio reconoce como “factible” una mayor cesión de impuestos a las autonomías e incluso una reforma constitucional hacia un estado federal.

“Aquellas comunidades autónomas que tengan cierta ansia de independencia se podrían sentir confortables dentro de un estado que reconozca sus hechos diferenciales. Estaríamos hablando de Estados dentro una Federación, como ocurre en EEUU. Las CC.AA. tendrían capacidad fiscal para fijar sus propios tributos, el Estado fijaría los suyos y a partir de ahí se fijarían mecanismos compensatorios para que todos los territorios pudiesen dar una cobertura normalizada de los servicios”, apunta Rubio, que, de hecho, considera que España ya ‘camina’ hacia un Estado Federal.

“Yo creo que de una u otra manera la evolución política de España nos conducirá a un modelo federal tanto a nivel político como económico en el medio plazo. Fundamentalmente, porque la vuelta atrás en el Estado autonómico es muy difícil en este momento procesal y, por lo tanto, una forma de articular un estado a medio y largo plazo es el reconocimiento de las especificidades territoriales y ese reconocimiento tiene que ser político, económico y financiero”, remarca Rubio. “No supone ninguna ruptura de la unidad nacional sino articular un estado diferente como ocurre en Alemania, Canadá y Estados Unidos”.

Artículo publicado en el número de enero de la revista Capital, que puede adquirir en el quiosco o en este enlace: https://bit.ly/2NFNGmG