Según la documentación pública y los informes anuales de la propia entidad, estas coberturas, poco transparentes y escasamente debatidas, plantean interrogantes sobre la gobernanza del riesgo, el papel de los bancos, la selección de las empresas y la rendición de cuentas cuando los proyectos fracasan.
Cuando se aborda la presencia económica de España en África, el foco suele ponerse en la ayuda pública al desarrollo. Sin embargo, existe otro instrumento, mucho más discreto, pero potencialmente más comprometedor para las finanzas públicas: las garantías públicas de CESCE, la agencia española de crédito a la exportación, tal y como se desprende de sus informes de actividad y de la normativa que regula su actuación por cuenta del Estado.
Carreteras, energía, electrificación rural, agua, desalación o infraestructuras industriales: en numerosos proyectos africanos impulsados por empresas españolas, el riesgo se transfiere parcialmente al Estado español a través de un mecanismo de aseguramiento público que, según los propios informes integrados de CESCE, apenas es visible para la opinión pública.
Una presencia difícil de cuantificar
Desde comienzos de la década de 2020, distintos proyectos africanos cubiertos por CESCE aparecen de forma puntual en documentos oficiales o informes ambientales publicados en aplicación de las obligaciones de transparencia derivadas del marco OCDE. Considerados de manera aislada, reflejan una actividad real en el continente.
Sin embargo, no existe una visión de conjunto. Los informes anuales de CESCE presentan los compromisos por tipo de producto —crédito comprador, garantías o avales— pero no por regiones o continentes. De este modo, resulta imposible saber cuántos proyectos africanos se cubren cada año, por qué importes o con qué evolución temporal, como puede comprobarse al examinar las series estadísticas públicas disponibles.
Para un mecanismo que moviliza potencialmente miles de millones de euros de riesgo público, esta falta de visibilidad resulta problemática.
Garantías públicas, no gasto inmediato
A diferencia de la ayuda al desarrollo, las garantías de CESCE no implican un desembolso presupuestario inmediato. Funcionan como un seguro: mientras los proyectos se ejecutan con éxito, el Estado no paga, según el principio mismo de las operaciones aseguradoras por cuenta del Estado descrito en la documentación oficial de CESCE.
Pero cuando un proyecto fracasa o se abandona, la garantía se activa y el dinero público entra en juego, a través de un fondo de reserva respaldado por el Estado, el Fondo de Reserva de los Riesgos de la Internacionalización (FRRI). Es en ese momento —ex post— cuando la cuestión de la transparencia se vuelve central.
El papel determinante de los bancos
En la práctica, CESCE no selecciona los proyectos de forma autónoma. La selección se produce en una fase previa, a nivel bancario, como reconocen tanto la práctica del mercado como las descripciones institucionales del funcionamiento de las agencias de crédito a la exportación.
El esquema es recurrente: una empresa diseña un proyecto, un banco estructura la financiación, solicita la garantía de CESCE y, finalmente, CESCE evalúa y decide.
Este funcionamiento convierte a los bancos en filtros clave del acceso al apoyo público. Favorece proyectos de gran tamaño y actores ya integrados en los circuitos financieros internacionales, al tiempo que reduce la exposición directa de los bancos al riesgo, transferido en parte al Estado, según se desprende de los principios de reparto de riesgo expuestos en los informes de CESCE.
En este contexto, el riesgo de “riesgo moral” se ve reforzado: cuanto más transferible es el riesgo, más depende la prudencia de controles internos y menos de una responsabilidad pública visible, un fenómeno ampliamente documentado en la literatura económica sobre agencias de crédito a la exportación.
Bancos accionistas de CESCE: una configuración sensible
A este papel central se suma un elemento especialmente delicado: algunos de los bancos cuyos préstamos están cubiertos por CESCE son también accionistas de la propia entidad.
La situación es legal. CESCE es una sociedad de capital mixto, mayoritariamente pública, pero con participación de grandes bancos privados españoles, muy activos en la financiación internacional y en África, como figura en la información institucional y societaria publicada por la entidad.
Los tres principales accionistas de CESCE son el Estado español, que controla el 50,25 % del capital, seguido de Banco Santander con un 23,88 % y de Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA), con cerca del 16,3 %, según los datos oficiales de accionariado.
Estos bancos financian proyectos, solicitan garantías públicas que reducen su riesgo y, al mismo tiempo, participan en la gobernanza de la institución que concede dichas coberturas.
Aunque CESCE afirma aplicar normas estrictas de gobernanza y prevención de conflictos de interés, el problema no es un conflicto directo en cada operación, sino un riesgo de sesgo estructural difícil de medir.
CESCE no publica datos sobre la concentración de garantías por grupo, la recurrencia de beneficiarios ni la relación entre su cartera y las empresas financiadas por bancos accionistas. El público, por tanto, no puede evaluar los efectos reales del sistema a partir de la información actualmente disponible.
Lo que se afirma… y lo que no se puede verificar
CESCE sostiene que aplica salvaguardas: análisis ex ante exhaustivos, reparto del riesgo y cláusulas contractuales, tal y como se recoge en su documentación normativa y en sus informes de actividad. Estas herramientas existen, pero su eficacia no es verificable públicamente.
No hay información disponible sobre qué proyectos fracasan, por qué motivos, si determinadas empresas acumulan fracasos o si los mecanismos de control funcionan de manera homogénea.
El público está así invitado a confiar en el sistema sin poder evaluar sus resultados.
El punto ciego: los proyectos fallidos
CESCE publica cifras agregadas sobre siniestros en sus informes anuales y en la documentación relativa al FRRI, pero no informa sobre los proyectos concretos que han fracasado, su localización, los importes indemnizados ni las empresas beneficiarias.
La información desaparece justo cuando el dinero público se compromete efectivamente. En África, donde los riesgos políticos y financieros son mayores, este silencio impide evaluar el coste real de la presencia económica española.
Una cuestión democrática
La falta de transparencia sobre los proyectos fallidos y los beneficiarios impide descartar la existencia de estrategias económicas dependientes de la cobertura pública del riesgo, en las que las ganancias son privadas y las pérdidas se socializan parcialmente.
Resulta claro que no existen las condiciones suficientes para un control público independiente e informado, a la luz de la información actualmente publicada por CESCE.
El problema no es solo técnico o financiero. Es democrático. El dinero público solo se moviliza en caso de fracaso, y ese es precisamente el momento que queda fuera del escrutinio público.
Transparencia mínima, impacto máximo
Numerosos expertos y observadores de las agencias de crédito a la exportación consideran que sería posible mejorar la transparencia sin revelar secretos comerciales: datos agregados por continente, número de proyectos siniestrados por región, indicadores anonimizados de concentración y análisis ex post de las causas de los siniestros.
Medidas básicas para arrojar luz sobre un instrumento público todavía invisible, pese a comprometer miles de millones de euros de riesgo público en África.
