Diez años después del Brexit, el 15 de julio de este año, comienza a aplicarse de forma provisional el tratado que regulará las relaciones entre Gibraltar y la UE. La desaparición de la Verja constituye la imagen más visible de un acuerdo político anunciado hace ahora un año y cuyo desarrollo jurídico no quedó cerrado hasta diciembre, cristalizando en un texto de más de un millar de páginas.
Sin embargo, el proceso negociador ha estado marcado por una notable falta de transparencia por parte del Gobierno español, que apenas ha ofrecido explicaciones públicas sobre el contenido del tratado, a diferencia del Ejecutivo británico, que sí ha informado y debatido sus términos en ambas cámaras del Parlamento y del Gibraltareño, que ha hecho lo mismo.
Para algunos especialistas, el resultado de la negociación supone un importante punto de inflexión en la histórica disputa sobre el Peñón. Rafael Fernández-Pita, diplomático y miembro de la Academia de la Diplomacia, sostiene que el acuerdo va mucho más allá de regular las relaciones entre Gibraltar y la Unión Europea. A su juicio, el tratado incorpora disposiciones que afectan a espacios cuya soberanía España nunca había dejado de reclamar, como el istmo o las aguas que rodean la colonia, lo que interpreta como un reconocimiento implícito de posiciones británicas que hasta ahora habíamos rechazado de forma sistemática.
La controversia se produce después de décadas en las que la capacidad negociadora española ha ido debilitándose progresivamente. El cierre de la Verja entre 1969 y 1982 supuso un elevado coste económico para el Reino Unido, obligado a sostener en solitario las bases naval y aérea de Gibraltar. Aquella circunstancia colocó a España en una posición de fuerza, pero la prioridad estratégica de ingresar en la entonces Comunidad Económica Europea alteró completamente el escenario.
Con el Reino Unido ya integrado en las instituciones comunitarias, Londres condicionó el respaldo a la adhesión española a la reapertura de la frontera. España aceptó esa exigencia y, desde entonces, Gibraltar dejó de soportar el enorme coste económico derivado de su aislamiento, impulsando un crecimiento económico que transformó por completo la economía del Peñón.
Un régimen fiscal a medida
Mientras que Gibraltar es la tercera renta per cápita más alta del mundo, el Campo de Gibraltar tiene la más baja de España. La comparación resume una de las principales paradojas económicas del sur de Europa: dos territorios separados apenas por unos metros presentan niveles de riqueza radicalmente opuestos. Para el experto entrevistado, Rafael Fernández-Pita, la explicación no reside únicamente en el reducido tamaño del Peñón o en su capacidad para atraer inversiones, sino en un régimen fiscal extraordinariamente favorable que, a su juicio, ha permitido a Gibraltar crecer absorbiendo actividad económica y recursos de su entorno más inmediato.
Además, las rentas obtenidas fuera del territorio pueden quedar exentas de tributación y el tipo máximo del IRPF no supera el 28 %. En el caso de las empresas, la tributación general es del 12,5 %, mientras que determinadas actividades tecnológicas pueden beneficiarse de un gravamen reducido del 10 %. El estudio mencionado destaca que algunas sociedades pueden acogerse a importantes ventajas fiscales durante largos periodos de tiempo.
Alta concentración de empresas
Las singularidades del modelo económico también se reflejan en la extraordinaria concentración de empresas registradas en un territorio de apenas siete kilómetros cuadrados. El mismo informe señala que Gibraltar contaba en 2023 con algo más de 31.500 trabajadores, de los que alrededor de 15.000 cruzaban diariamente la frontera desde España. Frente a esos datos, el Peñón acumulaba 12.651 sociedades registradas, una proporción muy superior a la de municipios españoles de tamaño similar.
Así, mientras Gibraltar registra aproximadamente una ratio de empresas por trabajador activo de 0,77, la de Rota es de 0,16, y la de Madrid, pese a ser el principal centro financiero del país, de 0,04. El trabajo dirigido por Rangel apunta que esta desproporción encuentra explicación en las características de su sistema fiscal y financiero, así como en el importante papel que desempeñan los despachos especializados en la constitución y gestión de sociedades.
Este modelo también alimenta prácticas que, sin ser necesariamente ilegales, generan importantes distorsiones económicas. Una de ellas afecta a los conocidos como ‘free riders’, personas que viven habitualmente en España pero mantienen su residencia fiscal en Gibraltar para beneficiarse de una tributación considerablemente más reducida. Fernández-Pita sostiene que la legislación española permitiría controlar muchos de estos casos mediante los sistemas de identificación existentes en la frontera, aunque considera que ese control no se ejerce con la intensidad necesaria. “No obstante -señala el diplomático-, el gobierno gibraltareño parece que va a ampliar los requisitos de residencia en el territorio”.
A esta situación se suma un efecto indirecto sobre las cuentas públicas españolas: numerosos trabajadores desarrollan su actividad en Gibraltar, pero terminan dependiendo de servicios públicos financiados por España tras su jubilación, debido a las diferencias existentes entre ambos sistemas de protección social.
Por otro lado, el régimen fiscal de Gibraltar ha convertido al ‘bunkering’, el suministro de combustible a los buques que cruzan el Estrecho, en una de sus actividades económicas más rentables. La práctica permite que las empresas del Peñón adquieran combustible de la refinería de Algeciras como una exportación, exenta de determinados impuestos españoles, lo que les permite operar con una ventaja fiscal frente a sus competidores. Estimaciones basadas en datos de la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos (Cores) apuntan a que estas diferencias fiscales podrían haber ocasionado un posible fraude cercano a 1.800 millones de euros para las arcas públicas españolas.
El reciente acuerdo también coincide con una decisión que ha generado una intensa polémica: la salida de Gibraltar de la lista española de jurisdicciones no cooperativas, conocida tradicionalmente como la lista de paraísos fiscales. El Ministerio de Hacienda justifica esta decisión por el cumplimiento de los requisitos previstos en la legislación española.
Entre ellos figuran el intercambio efectivo de información tributaria con España mediante un acuerdo bilateral ya verificado, la participación de Gibraltar en el Foro Global de Transparencia e Intercambio de Información con Fines Fiscales y su adhesión a los principales estándares internacionales impulsados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), incluido el acuerdo del denominado Pilar II sobre el impuesto mínimo global. Para los críticos con el tratado, sin embargo, la decisión resulta difícil de desligar del contexto de las negociaciones con el Reino Unido y supone otra importante concesión política en favor de Gibraltar.
Un futuro complejo desde nuestra ‘orilla’
La desaparición de la Verja constituye el cambio más visible del nuevo tratado y transformará profundamente la movilidad entre Gibraltar y el Campo de Gibraltar. La libre circulación facilitará el tránsito diario de trabajadores y residentes, pero algunos especialistas advierten de efectos secundarios que pueden alterar el equilibrio económico y social de la comarca.
La eliminación de los controles fronterizos, por ejemplo, puede convertir a Gibraltar en una puerta de acceso especialmente atractiva para ciudadanos con elevado poder adquisitivo que obtengan allí la residencia fiscal mientras fijan su domicilio efectivo en municipios españoles próximos. Esa mayor demanda residencial ya está ejerciendo presión sobre el mercado inmobiliario y podría dificultar todavía más el acceso a la vivienda para la población local.
Cabe señalar que el tratado apenas modifica otros conflictos históricos como la ausencia de soluciones medioambientales más contundentes sobre el vertido de residuos y la contaminación del medio marino, o las tensiones recurrentes con los pescadores españoles que faenan en aguas cuya soberanía continúa siendo objeto de controversia. Si bien es cierto que este acuerdo refleja avances en materia de cooperación policial y judicial, esos logros ya estaban prácticamente consolidados desde acuerdos anteriores y las concesiones económicas superan ampliamente los beneficios obtenidos.
España disponía de una posición negociadora mucho más sólida de la que finalmente ha utilizado. Tras el Brexit, cualquier acuerdo entre la Unión Europea (UE) y Gibraltar requería el consentimiento español, un instrumento que habría permitido exigir mayores contrapartidas antes de aceptar el nuevo marco jurídico.
“España podría haber convertido el Campo de Gibraltar en una zona económica especial, con incentivos fiscales similares a los de Gibraltar. Si allí hubiera empleo de calidad y bien remunerado, miles de trabajadores no tendrían que cruzar cada día la frontera. Necesitamos incentivos fiscales, mejores comunicaciones, ya que la infraestructura actual en carreteras y ferrocarril es obsoleta y totalmente insuficiente, y empresas capaces de generar riqueza en nuestra propia comarca”, concluye Fernández-Pita.
Queda por ver cómo se traducirá el acuerdo en la práctica. Aunque las perspectivas invitan a la cautela, solo el tiempo dirá si aporta mejoras reales para la zona o si acaba siendo una gran oportunidad perdida.
